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七问首部慈善法草案 回顾慈善立法十年坎坷路
发布日期:2015-11-18    浏览数:   字号:〖

    今日(2015年10月30日)下午,全国人大常委会首次审议《中华人民共和国慈善法(草案)》(下称“草案”),拟将每年3月5日设为“中华慈善日”。这一天,是雷锋纪念日,也是中国青年志愿者服务日。

    除此之外,记者注意到,草案还对社会广泛关注的信息公开、个人募捐、善款税收等问题均有相关规定。

    七问《中华人民共和国慈善法(草案)》

    一问:什么是慈善?只是扶贫济困吗?

    日常中经常提到的“小慈善”就是扶贫济困救灾,“大慈善”的含义更广,只要有利于社会公共利益的活动都属于慈善。

    草案对慈善活动作出界定。

    慈善活动,是指自然人、法人或者其他组织以捐赠财产或者提供志愿服务等方式,自愿开展的下列非营利活动:

    (1)扶贫济困、扶助老幼病残等困难群体

    (2)救助自然灾害等突发事件造成的损害

    (3)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展

    (4)防止污染和其他公害,保护和改善环境

    (5)符合社会公共利益的其他活动

    二问:慈善财产怎么用?摊派捐款怎么处分?

    草案规定,设立慈善组织,应当向县级以上人民政府民政部门登记。符合条件的,民政部门应当受理申请之日起30日内作出准予登记的决定,不符合条件的,不予登记的,并书面说明理由。

    草案规定,慈善组织接受捐赠,应当向捐赠人开具由财政部门统―监(印)制的捐赠票据。捐赠票据应当载明捐赠人、捐赠财产的种类及数量、慈善组织名称和经办人姓名、票据日期等。

    捐赠人匿名或者放弃接受捐赠票据,慈善组织应当做好相关记录。慈善组织接受数额较大的捐赠,应当与捐赠人签订书面捐赠协议,但捐赠人表示不签订的除外。

    慈善组织接受数额较小的捐赠,捐赠人要求签订书面捐赠协议的,慈善组织应当与捐赠人签订书面捐赠协议。书面捐赠协议包括捐赠人和慈善组织名称、捐赠财产的种类、数量、质量、用途、交付时间等内容。

    捐赠人与慈善组织约定捐赠财产的用途和受益人时,不得违背慈善宗旨指定其利害关系人作为受益人。

    慈善组织的财产只能根据章程或者捐赠协议的规定用于慈善目的,不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配。

    草案强调,任何组织和个人不得私分、挪用或者侵占慈慈善财产。慈善组织对募集的财产,应当登记造册,妥善管理,专款专用;对募集的实物,妥善管理捐赠人捐赠的实物不易储存、运输或者难以直接用于慈善目的的,慈善组织可以依法拍卖或者变卖,所得收入扣除成本等必要费用后,应当全部用于约定的捐赠目的。

    三问:诈捐怎么处分?

    前一段时间,利辛女子“犬口救子”诈捐一事引起社会热议,不少专家和网友谴责这种行为是在透支社会的善意。

    针对社会上存在的这种假冒慈善名义骗取财产现象,草案第一百一十二条规定:“自然人、法人或者其他组织假冒慈善名义骗取财产的,由公安机关依法查处;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

    四问:“互联网+募捐”需具备哪些条件?

    草案规定,慈善组织自登记之日起可以向特定对象进行非公开募捐。

    记者了解到,依法登记满两年、运作规范的慈善组织,可以向原登记的民政部门申请公开募捐资格证书。民政部门经审查,没有发现其受到本法规定行政处罚的,应当发给公开募捐资格证法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的慈善组织,由民政部门发给公开募捐资格证书。

    现在经常可以看到网上、微博上有人搞募捐。通过网络搞募捐确实方便,但是又极易产生诈捐等问题。

    草案也对此作了规定,不具有公开募捐资格的组织或者个人,不得采取公开募捐方式开展公开募捐,但可以与有公开募捐资格的慈善组织合作公开募捐,募捐款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。也就是说,要想通过互联网开展公开募捐,必须由有公开募捐资格的慈善组织,或与其合作才可以,募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。

    五问:捐赠人反悔不捐了怎么办?

    草案规定,捐赠人应当履行捐赠义务。捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产,包括捐赠人通过广播、电视、报刊、互联网等方式已经公开承诺捐赠等情形,慈善组织可以依法向人民法院申请支付令或者起诉。但捐赠人订立书面捐赠协议或者公开承诺捐赠后经济状况显著恶化严重影响其生产经营或者家庭生活的情况除外。

    六问:慈善信息哪些必须公开,哪些不得公开?

    草案规定,慈善组织以及有关部门应当依法履行信息公开义务。慈善信息公开应当真实、完整、及时,不得有虚:假记载和误导性陈述。

    县级以上人民政府建立健全慈善信息统计和发布制度。国务院民政部门应当建立统一的慈善信息系统。

    县级以上人民政府民政部门应当建立或者指定慈善信息平台,及时向社会公开慈善信息,并免费提供慈善信息发布服务。慈善组织和慈善信托的受托人应当在前款规定的平台发布慈善信息,并对信息的真实性负责:

    草案规定,县级以上人民政府民政等有关部门应当及时向社会公开慈善组织登记事项、慈善信托备案事项等信息。

    涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密的信息以及法律、行政法规规定不予公开的其他信息,不得公开。

    另外,捐赠人或者受益人不同意公开自己的姓名、名称、住所等信息的,不得公开。

    七问:用于慈善的财产可否享受税收优惠?

    草案规定,慈善组织及其取得的收入依法享受税收优惠。经与国税总局协商一致,草案对慈善组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠问题尽可能作出规定,税收优惠的条件、税种、税率等具体规定宜由专门税收法律作出。

    这也就意味着,以后做慈善、捐款、受益人都会得到一定的税收优惠。

    境外捐赠用于慈善的物资,依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。

    记者了解到,受益人接受慈善捐赠或者慈善服务,依法享受税收优惠。慈善组织、捐赠人、受益人依法享受税收优惠的,有关部门应当及时办理相关手续。

    回顾慈善立法十年坎坷路

    近十年,中国的公益慈善行业飞速发展,不仅公募、非公募基金会、民间公益组织如雨后春笋般涌现,“人人公益”的理念也深入人心,年募捐量飞涨,而且互联网催生了公益众筹、体验式捐赠的新模式。

    与此同时,丑闻接连曝光,从郭美美事件、嫣然基金事件到施乐会收取置顶费、上海一公斤自曝财务问题,进一步暴露出,我国慈善业对一些基本问题没有明确或可操作性的细节规定,如发起社会募捐的主体问题、信息公开问题,募捐款项物资的使用与监督等。中国慈善行业急需一部统一的慈善法使公益慈善组织规范化、透明化。

    事实证明,我国慈善事业的相关立法远远落后于相关实践。我国现行慈善方面的立法只有1999年的《公益事业捐赠法》,以及规范我国三种社会组织——基金会、社会团体、民办非企业单位登记、注册和基本行为的三个行政法规。

    我国的慈善立法历程可追溯至2005年。当年9月,民政部正式向全国人大和国务院法制办公室提出起草《慈善事业促进法》的立法建议。2006年,民政部拿出草案,慈善法进入立法程序。2007年初,民政部发布《2006年中国民政事业发展统计公报》表示,慈善法草案已起草完毕。但随后几年立法步伐似乎变缓,一再被搁置。直到2013年11月,慈善法终于被列入了十二届全国人大常委会立法规划第一类项目,并最终确定由全国人大内务司法委员会牵头起草。

    今年,是慈善法的一个重要转折点。2月24日,全国人大内务司法委员会召开慈善事业立法领导小组第一次全体会议,列出了立法时间表和路线图。两会期间,全国人大常委会专门成立慈善法草案起草领导小组,法律草案起草领导小组召开慈善法立法研讨会,邀请有过慈善法规立法经验的地方机关、民政部门代表和专家对立法过程中的重大问题进行初步讨论,计划在年底前完成草案,并在2015年提交全国人大常委会审议。慈善法立法在政府、学界、媒体界的推动下井然推进着。

    □幕后 让慈善法成为一部善法

    2014年12月14日,清华大学NGO研究所、北京大学非营利组织法研究中心联合发布慈善法专家建议稿。这份建议稿历时近8个月,由近百名专家学者经13场座谈会讨论而成,囊括14章205条内容,涉及慈善组织定义、慈善募捐、慈善捐赠、财产规则、慈善信托、慈善服务等方面。

    政府部门和相关的学者专家一直在为慈善立法一事建言献策、积极奔走。据悉,到目前为止,《慈善法》已经由多个立法专家团队共同研讨,先后有民政部版本、中国慈善联合会与人民大学专家建议稿、清华大学和北京大学专家建议稿、中国公益研究院专家建议稿、中国社会科学院专家建议稿和山东大学《慈善法专家建议稿》共六个版本,这些专家建议稿于2014年12月上交全国人大内司委进行决策参考。

    此次清华大学和北京大学联袂发布的建议稿,“是在我们争吵、妥协中讨论出来的,实属不易”,合作的发起人清华大学NGO研究所所长王名和北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍如此感慨。

    王名介绍,2014年3月民政部和清华大学一起举办了座谈会,茶歇时王名“试探地”问民政部领导能不能提些慈善法的民间建议,“没想到政府领导非常欢迎,态度非常开放、包容”。于是,他找到了北京大学的金锦萍,两人一拍即合,都表达了合作意愿。他们还拉入了北京师范大学法学院教授刘培峰。

    于是,在他们的发起倡导下,从2014年4月26日至12月1日,明德公益研究中心共承办了13期“慈善立法半月谈”论坛,每期围绕慈善立法,选定一至两个主题,从慈善的界定、政府的监管到慈善组织财产、募捐、志愿服务以及社会企业、公益信托等方面发言、讨论。与会十几位嘉宾既有决策的政府官员、基金会项目人员,也有专家学者、媒体记者。

    金锦萍说,每一次大家都踊跃发言,甚至争得面红耳赤,“你一言我一语,直接表示不同意”。但事后,她回想,嘉宾们立场和角度不同,观点难免不一致,“慢慢学会了妥协,我也对自己的观点进行了纠正”。

    谈及这份几万字的建议稿,几位专家都充满了期待,期望这些建议能被采纳。王名说,“学者有责任、也有能力推动立法进程,我们想让慈善法成为一部善法”。

    慈善法到底要做什么?

    全国人大内务司法委员会副主任委员王胜明介绍,中国的合同法、公益事业捐赠法、信托法等法律都对慈善问题做过规定,但随着慈善事业发展,慈善领域出现许多新情况新问题,有必要制定一部专门的慈善法。2008年以来,共有800多人次全国人大代表提出制定慈善法议案27件。2014年,全国人大内务司法委员会开始研究起草慈善法。那么,总结一下,慈善法到底要做什么?下面是中国社科院社会学所研究员杨团的观点。

    自2013年10月,《慈善法》入列十二届全国人大常委会立法规划第一类项目后,中国的慈善立法驶入了快车道。

    现在全社会对慈善立法非常关注。目前,已经有不少于六份立法建议稿在起草中。学界有个共识,希望这次的立法能成为推动公众参与,形成公共讨论,促进公开透明的一个过程。

    慈善方面的立法以往已经有1999年设立的慈善事业捐赠法,以及三个登记注册法规。现在要设立的慈善法应该超越这些,成为一部基本法,对于慈善的组织、行为,以及如何培育、扶持和监督,促进中国慈善事业的真正大发展做出明晰准确的法律规定。

    我以为,这部慈善法最重要的任务,是要厘清国家、政府和社会的关系,是要捍卫公民的社会权利。其重点在于,让公民能依法自治,依法自行组织起来实现自己的合法追求。

    慈善法应解决什么问题?

    从需求的角度看,慈善法要解决四大问题。

    首先,慈善的资源由谁来筹集?

    中国现在有很多筹募善款的主体。第一个就是政府。越是大灾,民政部门和有政府背景的机构筹集的资源就越多。其次是人民团体如工青妇、还有,就是由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体,包括相关的事业单位。第三是有政府背景的正式登记注册的社会组织。在这些之后,才轮的上那些登记注册的民间社会组织。第三和第四项加起来,据2013年的统计为54.1万个。而第一、二项的组织很多有基层组织,总量据测算有近千万个。第五是企业,国企和民企。最后,还有未登记注册的民间组织及个人。

    这些募捐主体之间,是存在矛盾的。每逢大灾筹款,这个矛盾就凸显出来。从1998年的特大洪灾始,政府就以文件等方式要求民间将募款缴到中国红会和中华慈善总会两大家。引起很多争论,导致令行不止。这个大灾汇缴制度在2010年青海玉树地震时升级,政府下令所有抗震捐款包括红会和慈善总会的部分全部须统一上缴给青海省政府。汇缴的真正意图突显,从而引发公益慈善界的一致反对,上书陈情,导致此令废止。雅安地震,民政部迅速下令,筹款无需汇缴,各个慈善组织自己负责透明公开。

    要讨论的是,谁有募集慈善资源的权利?如要避免多头募捐和提高筹款效率,应该怎么做?政府有权要求公众募捐归自己或者自己指定的组织统筹安排吗?这算不算侵犯了其他民间主体的募款权利?

    另一大争议,是募款的手段。自2006年起,各地方政府开始积极倡导慈善募捐,采用行政手段,下文件要求机关、企事业单位为本地慈善会捐款,被称之为“慈善风暴”。政府官员带头捐款,导致机关各层级不得不上行下效,甚至出现按行政等级定捐款标准、自动看齐的现象。一些民营企业也不得不看领导面子而捐款。这种做法尽管使得地方慈善会的口袋鼓了,但是由此形成的捐款行政化的社会风气对于慈善的民间性、自愿性是重大伤害。

    第二个问题,募集来的资源由谁分配?

    中国现状下,政府分配或者政府执行占重要比例。例如中国最有名的公益项目希望工程,基本上全是通过省地县共青团系统执行的,由地方政府部门落地。到后期才有很少的项目由民间组织参与执行。当然,这也有当前民间组织不发达的客观原因,让一些捐赠人、基金会感到由政府执行更放心。而在大灾慈善捐款的配置中,由政府统一分配的情况就更为常见。政府也坚信,由其统筹使用效率会更高。这个问题比谁筹款更加严重。政府很愿意放手让民间组织筹款,而后用其补充公共财政之不足。

    第三个问题,慈善组织由谁来治理?

    目前登记在册的有54.1万个社会组织,但并不包括大量未正式登记注册的草根组织、社区组织、网络组织。业界一直呼吁,行业层面,要有行业自治的平台和机制;机构层面,要建立现代法人治理结构。但现在的机制,真的是理事会说了算吗?真的是行业组织协商决定吗?例如,我做了多年中国青少年发展基金会的理事,据我观察,青基会重要的治理决定还是由团中央说了算的。

    第四个问题,慈善行为由谁来规范?

    慈善行为包括组织行为和个人志愿捐赠的行为。组织行为还可分为外部行为和内部行为。例如河南宋庆龄基金会,2011年就被媒体曝光,用高额利息吸引农民购买“公益医保”,然后用这笔钱投资房地产等商业。这已经完全不是慈善了。但是,媒体曝光后,究竟谁来核查和对这种组织进行制裁?没有法律规定,致使这么严重的问题只是网络炒一下就销声匿迹了。又如慈善机构内部管理上的违规、违法行为,如欠缴员工社保费用并非恶意实属无奈,因资源太少,工资都发不起等等,这类事情应该如何处理?再有,网络时代,个人在网上发起救助个人的募捐活动,其资金的筹集、使用究竟如何监管?

    这四大问题背后,反映了中国公益慈善领域中政社不分、税捐不分和社企不分的严重问题。

    慈善法要捍卫公民权利

    慈善法设立之后到底有没有用?有多大用?我以为,要有个衡量的标准,这就是能否解决问题或者在多大程度上能解决问题。我以上述的四大问题为例。

    慈善资源由谁来筹集,要解决这个问题,就必须用法律明确,合法的民间组织才是最主要的主体。慈善法必须要回应民间组织登记权和公募权的问题。改革社会组织双重登记管理的必要性无需赘言,而目前已经公布的四类组织直接登记的条文依然不够清晰,其中,直接登记的慈善公益组织就不包括教育、医疗、环保等领域的民间组织。设立慈善法不应该沿用现在的四类组织直接登记的条文。

    登记后,什么样的组织在满足什么条件时可以进行公募,公募行为应有什么样的约束,都需要慈善法来明确规定。

    慈善资源谁来分配,这个问题的答案肯定是合法的民间组织。其背后则是民间组织管理权责的问题,需要用慈善法来划清政府和社会的界限。

    谁来治理慈善组织,由于他们不是政府组织,是私人构成的自治组织,治理的主要主体当然应该是他们自己,以及他们自愿形成的行业机构。法律要支持机构和行业的自律。

    慈善行为由谁来规范,当然要依法规范。法律必须明确规定,什么行为是不允许的。

    如果犯法要受到什么惩罚。法律规范之外,需要每个慈善组织和慈善行业建立自己的规范,不仅要信息公开透明,还要导向有效果和有效率的慈善。在信息充分披露的基础上,媒体的监督和公众的监督是必不可少的。

    以上四个问题都涉及到慈善立法的根本立足点,这就是慈善的属性。

    慈善姓“民”不姓“官”,慈善不是政府行为,政府意志,政府事业,慈善组织不是政府组织。另外,慈善姓“私”不姓“公”。慈善是私人权利、私人意志和私人力量的表现,是私人为了自己所认定、所追求的公共利益而自愿付出的努力,尤其是私人自组织的努力。以私力构筑公共空间,追求公共利益并且自治自洽,正是当今时代慈善公益组织的作为。显然,从私力出发走向的公益是民间公益,现代慈善就是现代民间公益。现代慈善或民间公益与政府公益的方向一致,不过,具体目标、行进路线和方式方法是不同的。只有正确认识到这个不同是必要的,是各美其美的,政府和慈善组织才能“美美与共”,形成共同促进中国大公益甚至世界大公益的协同关系。

    慈善立法需要规定政府的功能和行为,要在支持民间慈善组织成长和发展的基础上进行管理和监督,鼓励、引导、保护公民慈善的热情和善行,最大限度激发社会活力,而不是越俎代庖,更不应滥权无度,把慈善当“肥肉”,去搞什么“慈善财政”。

    在一些地方,慈善甚至成了地方政府敛财的工具,用慈善捐赠去减轻、填补财政支出。慈善法需要制定规则,杜绝这样的行为,廓清私权与公权、即公民权利与公权力的关系,这就是“天演论”所讲到的群己权界。

    公民的慈善捐赠属于基本人权。公民的社会权利是一种延伸了的人权,自由结社即公民自组慈善组织,这是公民的社会权利。慈善法人组织的权利,即社团自治的权利,属于扩大了的公民社会权利。

    慈善法要体现慈善的法治原则,而每一个公民自主、自愿进行财产捐赠的权利,公民结社、组建公益慈善组织的权利,公益慈善组织自治、发展的权利,都是慈善主体无歧视地自由行使自己权利的体现,保护这些公民权利,是慈善法治原则的要义。慈善法,应该是一部保护公民基本人权和社会权利的法律。

    (作者为中国社科院社会学所研究员)(转自http://nation.chinaso.com/detail/20151030/1000200032758161446198827603293571_1.html)

     

 
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